La struttura regionale dello stato in caso di emergenza sanitaria e il ruolo delle singole Regioni nella lotta contro la diffusione del Covid-19

30 Giu 2020 | Altro, Notizie

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Normativa Emergenza Covid-19

Aggiornamento Giugno 2020

L’emergenza pandemica odierna impone di analizzare come il nostro ordinamento ha reagito per contenere e ridurre la diffusione del Covid-19.

Nella fase acuta dell’epidemia, al fine di arginare la situazione di emergenza, sul territorio nazionale è stata inizialmente prevista soltanto la sottoposizione ai tamponi orofaringei di quei soggetti che presentavano sintomi influenzali specifici, quali stato febbrile oltre una certa temperatura e dispnea. Solo successivamente alcune regioni hanno iniziato ad affiancare ai tamponi orofaringei, per la diagnosi del coronavirus, la predisposizione di test sierologici.

I test sierologici hanno la funzione di identificare gli anticorpi IgM e IgGm, per la diagnosi della infezione della SARS- CoV-2 e “costituiscono un apporto significativo per l’indagine epidemiologica”, come ribadito anche nella circolare n. 11715 del 03.04.2020, emanata dal Ministero della Salute ⁽¹⁾, sebbene sia stato riconosciuto dagli esperti scientifici che gli stessi non sono attualmente in grado di sostituire il test molecolare sulla identificazione dell’RNA virale dei tamponi.

Proprio tale differenza, relativa alla maggior accuratezza diagnostica dei tamponi orofaringei, rispetto a quella dei test sierologici, ha rappresentato presumibilmente il motivo principale per una loro iniziale applicazione disomogenea e differenziata tra le varie regioni maggiormente colpite.

I. Inquadramento normativo

Al fine di approfondire i temi sopra delineati con l’emergenza sanitaria, pare opportuno muovere dai principi desumibili dall’art. 32 Cost.

Il diritto alla salute, costituzionalmente garantito dall’art. 32 Cost., è tutelato per il suo valore intrinseco e la sua duplice portata, in quanto rappresenta non solo uno dei diritti fondamentali della persona, ma allo stesso tempo un interesse – altrettanto significativo- per la collettività ⁽²⁾.

Il Servizio sanitario statale (SSN) è stato costruito, di conseguenza, per garantire a tutti i cittadini e alle stesse condizioni la tutela piena della salute.

Per quanto riguarda la salvaguardia della salute, la Costituzione prevede una ramificazione della potestà legislativa, a doppio binario, tra lo Stato e le regioni, cosicché fermo restando in capo al primo la possibilità di predeterminare i livelli essenziali delle prestazioni sanitarie (LEA), alle regioni è lasciata la facoltà di gestire in autonomia prestazioni sanitarie ulteriori e diverse (SSR) sul territorio di propria pertinenza ⁽³⁾.

La tutela della salute ricade, dunque, tra le materie oggetto di legislazione concorrente tra Stato e Regioni ex art. 117 co.II, lett. m), Cost.⁽⁴⁾ Tuttavia, l’autonomia politica riconosciuta singolarmente ad ogni regione, che si traduce nella capacità di adottare atti normativi, è collegata alla struttura regionale dello stato⁽⁵⁾.

Attualmente, nella gestione dell’emergenza sanitaria, le singole regioni, quali centri di produzione normativa, dotati di una propria autonomia, hanno assunto un ruolo chiave e di conseguenza le differenti e più o meno tempestive misure di contenimento e di contrasto, predisposte da quelle maggiormente colpite, hanno prodotto effetti significativi sulla tutela sostanziale della salute di tutti i cittadini.

Infatti, una qualsiasi situazione di emergenza sanitaria, fermo restando sia il criterio di gerarchia sia quello competenza⁽⁶⁾ nel rapporto tra le fonti statali e quelle regionali, accentua l’autonomia politica delle regioni, a causa proprio dell’impatto e degli effetti diretti che un’epidemia produce in primis nel territorio regionale, cosicché al di là dell’intervento normativo statale che rimane essenziale, diviene, al contempo, assolutamente indispensabile l’intervento normativo a livello regionale.

A tal proposito si prenda come riferimento, anche il d.lgs. n. 112 del 1998⁽⁷⁾, e in particolare: l’art. 117 -intitolato interventi d’ urgenza- che stabilisce: “In caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali”.

Tale norma prevede l’intervento degli enti locali minori, nelle ipotesi di emergenza sanitaria che si verificano nel territorio dei comuni; nei casi in cui, invece, l’emergenza oltrepassa i confini comunali, la disposizione attribuisce alle regioni la potestà di adottare provvedimenti a carattere d’urgenza.

In tale disposizione emerge, quel concetto di corresponsabilità e necessaria collaborazione tra i vari segmenti dell’ordinamento, per contenere un’emergenza sanitaria, a partire dagli interventi dei Comuni, laddove questa sia confinata localmente, fino a giungere all’intervento delle regioni e poi dello stato, nelle ipotesi di un’emergenza sanitaria che si diffonde ad ampio raggio sul territorio.

II. Il piano strategico di contenimento del Covid-19 a livello nazionale

Nel caso della pandemia da coronavirus, l’emergenza sanitaria si è estesa ben oltre i confini dei territori comunali e la stessa ha assunto una tale portata ed estensione da coinvolgere, necessariamente, l’intervento delle singole regioni e dello stato.

A livello nazionale è stata perseguita, per tutta la durata della fase acuta dell’epidemia, la strategia del contenimento del virus attraverso l’applicazione dei tamponi orofaringei, ai soggetti che presentavano una sintomatologia influenzale sospetta.

Come premesso, i tamponi sono test diagnostici molecolari, fortemente raccomandati dall’OMS, poiché si basano sulla tecnica della ricerca dell’RNA virale e hanno quindi una maggiore capacità di rilevare il virus, contenuto nelle secrezioni respiratorie, del paziente malato.

Oltre ai tamponi orofaringei, presentano comunque una loro utilità anche i test sierologici, i quali sono in grado di riscontrare la presenza di anticorpi.

Eppure, a livello nazionale, si è verificato un approccio piuttosto lento e scettico sull’impiego dei test sierologici, dal momento che soltanto in data 17 aprile 2020⁽⁸⁾, a seguito dell’entrata in vigore del d.l. n. 18 del 17.03.2020, è stata definita una procedura competitiva semplificata di massima urgenza per la fornitura dei Kit di tipo del tipo CLIA e/o ELISA per la rilevazione di IgG specifiche (anticorpi neutralizzanti per SARS – CoV–2), reagenti e consumabili, per l’effettuazione di 150.000 test sierologici finalizzati ad un’indagine campione sulla diffusione dell’infezione da SARS – CoV-2⁽⁹⁾.

Successivamente, a partire da lunedì 25 maggio 2020⁽¹⁰⁾, il Ministero della Salute ha, poi, avviato l’indagine di siero prevalenza sul SARS-Cov-2, con l’obiettivo di determinare la proporzione delle persone, che hanno sviluppato gli anticorpi anche in assenza di sintomatologia, contro l’infezione da coronavirus. Vengono utilizzati i test sierologici che sono stati scelti con il bando di gara.

A ben vedere, tale indagine epidemiologica, promossa dal Ministero della Salute in collaborazione con ISTAT ed effettuata attraverso la predisposizione di test sierologici, dimostra l’utilità di questi strumenti, che erano stati già tempestivamente adottati, da alcune tra le regioni maggiormente colpite, nella fase acuta della epidemia.

III. Gli interventi emergenziali delle singole regioni

Nella lotta al coronavirus ben più tempestive sono state le azioni predisposte dalle singole regioni, le quali hanno rappresentato sicuramente degli argini imprescindibili per il contenimento dei contagi.

Tra le regioni maggiormente colpite dal coronavirus, la regione Veneto – che è anche la regione che ha applicato il maggior numero di tamponi – già il 31 marzo 2020 con il comunicato n. 489, ampliava il raggio di azione per il contenimento del coronavirus affiancando all’attività dei tamponi quella della diagnostica sierologica, a partire dagli operatori sanitari e socio sanitari⁽¹¹⁾.

Poco dopo si accodava la regione Emilia – Romagna, che attraverso la D.G.R. n. 350/2020 del 16 aprile 2020 avviava i test sierologici su tutti gli operatori sia sanitari, sia socio-sanitari, autorizzando al contempo anche i test sierologici nelle aziende solo su espressa richiesta da parte del datore di lavoro. Rimane il divieto dei test sierologici sui privati cittadini⁽¹²⁾.

Per la regione Lombardia i test sierologici sono stati previsti a partire dal 23 aprile, in alcune province, in particolare Bergamo, Brescia, Lodi e Cremona. Nei giorni successivi, a partire dal 29 aprile, sono invece stati estesi al resto della regione⁽¹³⁾.

Nella fase acuta dell’epidemia (c.d. fase I) proprio la scelta compiuta in alcune regioni, (come detto in Veneto già alla fine di Marzo), di affiancare anticipatamente i test sierologici ai tamponi orofaringei, ha permesso una rapida riduzione dei contagi.

Di contro, in altre, (ad esempio in Lombardia) la minore rapidità delle scelte relative all’utilizzo dei test sierologici, ha reso più lenta la decrescita del numero di casi, che si sono mantenuti costantemente alti.

Le differenze relative all’approccio ai test sierologici da parte delle diverse regioni, in particolare quelle maggiormente colpite, si sono mantenute anche nella c.d. fase II.

La regione Emilia Romagna⁽¹⁴⁾ ha aperto alla possibilità di far eseguire i test sierologici anche ai privati cittadini, ma a condizioni predeterminate, con costi permanenti a carico individuale e soltanto previa prescrizione del medico di base oltreché, esclusivamente⁽¹⁵⁾, in laboratori da essa autorizzati⁽¹⁶⁾. La regione Lombardia con la Delibera n. 3131 del 12 maggio 2020 ha fornito indicazioni in merito alla esecuzione dei test sierologici che possono ora essere eseguiti in laboratori privati e pubblici specializzati in microbiologia e virologia con sezioni specializzate in microbiologia e virologia.

IV. Considerazioni conclusive

Alla luce di tale quadro di emergenza si può affermare che, ad oggi, la discesa della curva dei contagi per il rallentamento della diffusione del virus, è stata resa possibile, in larga parte, grazie alla tempestività delle azioni messe in campo dalle singole regioni e dal ruolo che le stesse hanno avuto per il contenimento del virus, permettendo il monitoraggio costante della curva dei contagi, attraverso interventi a doppi livelli, basati sulla combinata predisposizione sia di tamponi orofaringei, sia dei test sierologici, per la ricerca del coronavirus.

Se da un lato gli interventi delle regioni sono stati fondamentali per permettere la decrescita della curva dei contagi, tanto che la lentezza sulle strategie di contenimento poste in essere da alcune regioni ha prodotto effetti a cascata sull’intero territorio nazionale, dall’altro però altrettanto fondamentale è stata la collaborazione tra le autonomie interne allo Stato (Comuni, Province e Regioni).

Il principio di cooperazione e di corresponsabilità tra Stato, Regioni ed enti locali affonda le radici nella segmentazione dello stato in Comuni, Province e Regioni, introdotta dai Costituenti⁽¹⁷⁾.

I principi di collaborazione e corresponsabilità tra le autonomie (Stato, Regioni, Comuni) rappresentano dunque una manifestazione del c.d. principio di sussidiarietà verticale. In virtù di tale principio, nell’ordinamento interno “sussistendo le condizioni di idoneità e concreta capacità di adempimento degli enti locali inferiori, lo Stato devolve agli stessi lo svolgimento di generali funzioni, in forza del rapporto di vicinanza con i cittadini. Pertanto, soltanto nel momento in cui gli enti locali inferiori risultano inidonei a svolgere determinate funzioni, queste vengono conferite a quelli superiori”. Sin dal principio la potenza e l’estensione dell’emergenza sanitaria ha oltrepassato i confini territoriali dei comuni, e anche quelli delle province, rendendo, di conseguenza, gli enti locali inferiori incapaci di contrastare l’epidemia., per la ristrettezza delle risorse, nonché delle dimensioni e delle strutture organizzative, si è resa, dunque, necessaria l’applicazione del principio di sussidiarietà verticale.

Infatti, nel momento in cui l’emergenza sanitaria ha iniziato a coinvolgere i territori regionali, l’intervento delle regioni è divenuto inevitabile e nel sistema delle autonomie, le regioni si sono trasformate nelle autonomie più vicine ai cittadini e maggiormente rispondenti alle esigenze delle stesse, soprattutto sotto il profilo della tutela dell’incolumità e della salute degli stessi.

Sotto altro profilo, l’emergenza sanitaria ha mostrato le fragilità di alcuni sistemi sanitari regionali rispetto ad altri, ciò induce a compiere una riflessione sull’esigenza di garantire il diritto alla salute in maniera più uniforme nel territorio nazionale.

Dott.ssa Camilla Ciavaglia
Sede di Bologna